1973年11月17日，原国家计委、国家建委、卫生部颁布《工业“三废”排放试行标准》（GB J4-73）。这是我国第一个排放标准，其发布至今已近50年了。

经过近五十年的发展，我国的标准体系不断完善，已形成两级五类的环保标准体系，分别为国家级和地方级标准，类别包括环境质量标准、污染物排放（控制）标准、环境监测类标准、环境管理规范类标准和环境基础类标准^[1]。

当然，不同的人在不同的阶段有不同的分类方法，本文不讨论这个问题。其中环境质量标准、污染物排放标准为具有法律地位的标准，要求强制执行。曾经一段时期，他们被视为等同于技术法规。本文以水污染物排放标准为例，介绍水污染物排放标准近五十多年的发展，存在的问题，以及十四五标准制定的重点方向。

一、关于不交叉执行

很多人认为，综合排放标准与行业排放标准不交叉执行，是始于《污水综合排放标准》（GB 8978-1996 ）。其实，不交叉执行这一规则的源头，并非始于这一标准。

1991年12月，总局在广州召开了环境标准工作座谈会，针对综合排放标准与行业排放标准的关系等问题进行了深入分析讨论，调整确定了综合排放标准与行业排放标准“不交叉执行”的原则，开始了新阶段行业排放标准和综合排放标准的制修订工作[2]。

在1992-1995年间，我国发布的钢铁、肉类加工、纺织染整、合成氨、造纸等11项行业标准，均贯彻了贯彻综合排放标准与行业排放标准不交叉执行的思路。以纺织印染行业为例：

《污水综合排放标准》（GB 8978-88）

《纺织染整工业水污染物排放标准》（GB 4287-92）

而至于《污水综合排放标准》（GB 8978-1996），则是进一步重申了“不交叉执行”这一规则。

不交叉执行原则的初衷很简单，结合我国排放标准发展的阶段来看就更好理解了（先综合排放标准，然后制定行业标准，并以行业标准为重点）。

本来这一规则理解起来就不难：综合排放标准属于兜底的标准，而行业标准肯定是针对行业的工艺流程、产物特点、治理水平、国家产业调整等多方面考虑的，显然行业标准更具有针对性。

但是，因为综合排放标准与行业排放标准发布时间的差别，地方标准发布的增多，再加上已发布标准多年不修订而导致管理控制水平的脱节，才衍生出来那么多问题，也给了很多人对“不交叉执行”的各种解读。

所以，关于不交叉执行，原本的想法很简单但现实太复杂。了解了来龙去脉，也不必大惊小怪，以为发现了什么新大陆。

二、标准的发展

周羽化等人认为，我国水污染物排放标准经历了以工业“三废”排放试行标准为起点，综合排放标准发展、行业排放标准为重点，综合排放标准加强到综合型和行业型排放标准并行等四个发展阶^[2]。

最终形成了我国水污染物排放标准的格局：以综合排放标准为基础突出行业排放标准的结构体系，综合型和行业型排放标准不交叉执行，且有行业型排放标准的优先执行^[3]。

近年来，流域型排放标准的数量在逐年增多，体现了从单个点源（企业）的控制到考虑流域综合治理思路的转变。

广东省流域型地方水污染物排放标准类型最多，涉及到汾江河流域、练江流域、淡水河和石马河流域、茅洲河流域、小东江流域等5个地标。

这说明了广东省河网密布、流域众多，治水难度极大。中央环保督查曾指出，仅中山市内河涌就多达1000多条，就是一个典型的例子。

但这也体现了广东省治水的系统性和决心。在茅洲河流域，深圳、东莞两市实行“大兵团作战、全流域治理”就体现了这个思路。

生态环境部负责人在中国环境监测总站2019年9月广东省练江和茅洲河水质报告上批示，“两条河变化很大，继续向好^[4]”，既是对茅洲河、练江流域污染整治工作的充分肯定，也是对全流域治理的肯定。

2021年9月佛山市出台的《佛山市水环境全流域强统筹大兵团分层次治理实施方案》更是彰显了治水的思路、决心和信心。

三、存在的问题

尽管我国标准的发展已经到了一个新阶段，但仍存在一系列问题待解决。（1）水质基准研究刚刚起步水质基准是进行环境管理与决策的重要手段，影响环境标准体系的科学性和准确性。早期，我国制定水环境标准时，大多参考国外或国际组织的研究成果。近年来，我国已开展水质基准相关研究，发布了《国家环境基准管理办法（试行）》、《淡水水生生物水质基准制定技术指南》等规章及标准。《淡水水生生物水质基准镉、氨氮、苯酚》等研究成果也陆续发布。但这距离完善的水质基准研究体系还有很大差距。（2）一味强调更严格的限值，缺乏精细化管理《重点流域水污染防治规划( 2016-2020 年)》提出：要不断提高水环境管理的精细化水平，确保如期实现水环境目标。排放标准是为环境管理而服务的，其最终目的是为了改善环境质量，保障河流地表水的水质目标及其功能要求。一个排放标准包括很多内容，但在日常管理中，各方关注更多的是标准限值，导致标准制定、执行存在一定问题。比如以下例子：

①很多标准都规定了企业的基准排水量、单位产品排水量，而在实际管理过程中，对这一指标的监管较为缺乏。

换言之，对企业超总量排放的管理不够。一般总量控制是以年为单位，而核定一个企业的总量的方法又多种多样，单凭一次检测结果很难确定企业是否超总量排放。

导致对企业基准排水量、单位产品排水量、排放总量的控制的管理不够。

②某些标准中制定的排放限值要求，缺乏达标的经济技术可行性分析研究，导致标准发布后，企业无法选择经济技术合理的方法实现达标。比如上一篇文章列举的纺织染整行业水污染物排放标准的六价铬和苯胺类。

③某些行业标准规定的COD、BOD限值太低，间接引导企业普遍采取生化处理工艺。

而这类水规定排入集中式污水厂进一步处理，导致末端污水厂需要额外添加碳源才能达标排放。这不仅浪费资源重复处理，而且每个企业增加了占地等成本。

（3）标准修订滞后我国目前的地表水环境质量标准是2002年发布，污水综合排放标准为1996年发布，当然还有一大批发布十几年的标准，修订严重滞后。其中《地表水环境质量标准》从《十一五环境保护标准规划（2006-2010）》修订到《十三五环境保护标准规划（2016-2020）》，最终确定在十四五期间发布。

关于地表水环境质量标准包括三个：地表水、农田灌溉水、渔业水，存在同为地表水的环境质量标准，但限值却不统一。

地方标准也好不到哪里去。广东省水污染物排放限值2001年发布，至今20年没有进行修订（已启动）。

而我国二十多年前的环境保护所处阶段、面临的问题、控制水平、经济社会发展，与今天已经是完全不同了。

（4）标准实施的评估不足

美国EPA明确规定各州政府每2～3年需对水环境质量标准开展评估，并根据最新研究进行修订，保证其水环境标准的时效性^[5]。

而我国，标准修订缓慢的原因，既有经费不足、基础研究不够、基础数据不足的问题，没有建立定期评估制度也是重要的原因。

现实中有很多关于标准执行遇到的问题，比如部长信箱、网络问政回复等等，但是都缺乏系统的分析评估。

同时，不同阶段浓度限值的规定不同。比如城镇污水处理厂污染物排放标准规定，浓度限值以“日均值”计。

而近年来，生态环境部又变成了瞬时值即判定超标。而在线监控数值一般为2小时均值为测定结果。

《北京某公司诉天津市宝坻区生态环境局环保行政处罚案》，就是关于日均值与瞬时值用于判定是否超标的判例。

由于废水的处理排放受诸多因素的影响，污染物排放浓度呈一定统计规律波动。在此情况下，应进一步研究明确浓度排放限值的内涵，并在对各个行业废水排放统计规律的研究基础上，科学设置排放限值，进一步提升我国水污染物排放标准的科学性和合理性^[2]

当然，我国水污染物排放标准还存在很多问题。在污染物排放控制水平方面，排放标准经历了宽、严反复的过。这一过程，一方面反映了人们认识水平、管理水平的局限，另一方面也反映出标准的制订实际上是各相关利益方博弈的过程^[2]。

但是，社会总是向前发展的。从总体上看，我国水污染物排放标准的控制水平朝着更加科学、合理的方向发展。

四、未来的方向

11月25日，生态环境部举行11月例行新闻发布会介绍到，生态环境部目前正在组织编制《国家生态环境标准“十四五”发展规划》，主要有以下几方面：

这，就是我国标准制定的方向。

参考文献：[1]国家环境保护标准“十三五”发展规划。

[2]《中国水污染物排放标准40余年发展与思考》，周羽化等。《环境污染与防治》第38卷 第9期,2016年9月。

[3]《系统视角下中国水污染物排放标准发展趋势研究》，张爱国等。《人民长江》第52卷第10 期，2021年10月。

[4]《鲁修禄就水污染防治情况及茅洲河、练江治理现状答问》（http://gdee.gd.gov.cn/hygq/content/post_2682737.html）。

[5]《我国水环境标准问题研究及发展建议》，何淑芳等。《中国标准化》2021年第12期（下）/ 总第597期。