在我国一些地方，不少企业既是利税大户，也是污染大户，当环境和政绩发生冲突时，为了当地经济发展，同时环保部门也是地方政府的组成局，受政府管，环保部门想管最后却只能“忍气吞声”。在我国现行的社会结构和管理体制下，环保部门扮演的是一个两难的角色，既要对环境负责，又要对地方发展负责。如何解决？ 首先我们看看两位地方环保局长的感言，然后再看看最近国家环保垂改及环保督察新机制带来的益处。
一、从环保干部“吐槽”看基层环保困局 大幅提升企业污染环境的违法成本固然重要，但是简单地将企业污染环境的原因归结于社会责任、环保意识差并不合理，在给企业排污处罚做加法的同时，也应给企业治污成本做减法
《瞭望》新闻周刊记者近期在重庆调研时，与一些区县基层环保人员深入交流，这些环保政策和行动的实践者讲述的基层环保工作的尴尬遭遇、“经典语录”，折射出我国基层生态环保与发展模式的矛盾、环境现状与群众要求的矛盾、治理效果与监管能力的矛盾。在当前我国全力推进生态文明建设的过程中，这些“吐槽”应引起重视和思考。
高压处罚解决不了污染问题
按日计罚、查封扣押……新环保法的出台给了环保部门“牙齿”，但是基层环保干部介绍，在基层具体工作中，“敢咬”并不容易。
重庆某区环保局局长告诉本刊记者，不少企业都是有门路、有关系的，想处罚一个污染企业要花费很大力气。“有一次，我们处罚偷排超排企业，这些企业根本不理睬，我就把污染企业名单挂到网上公示，得罪了不少人。有个企业环保不过关，就去领导那里告状，说我不给办环评手续，几乎所有的区领导都找过我问话，还好，主要领导得知事情原因后支持我。”
另一位区环保局局长告诉记者，他也遇到过不少类似情况，“一些企业只要你妨碍了他们的利益，他们就想方设法去领导那里给你施压。有一次，区里一家台资企业环评没过关，竟告到上级台办。在外出差的区领导连夜给我打电话，问怎么回事。我说不管什么企业，不过关就是不能过关。” “站得住未必就能顶得住。”基层环保干部说，在基层，企业告状不算什么，最怕的就是一些领导为了让高环境风险的大项目上马，甚至让环保局局长想办法跟上级环保部门协调把“环评”跑下来，跑不下来就换人。
“有人说新环保法出来后，你们环保部门就强势了，就可以大胆处罚了。”重庆某工业园区环保局一位科长并不太认可这种说法。他说，大幅提升企业污染环境的违法成本固然重要，但是仅靠罚款就能让企业不偷排漏排吗?将企业污染环境的原因归结于社会责任、环保意识差并不合理，在给企业排污处罚做加法的同时，也要给企业治污成本做减法。
重庆一家大型民营化工企业环保办负责人告诉记者，随着新环保法的实施，基层环保监管和处罚力度加强，企业的环保成本也大幅提升，该企业废水预处理设施投资5000万元，目前日处理量约4000吨，处理成本每吨需要5元，进入园区污水处理厂每吨需要交纳4.65元的污水处理费。“去年企业还未完全开工，处理费用就花费七八百万元。”(本文来源：瞭望观察网)
而据重庆某化工园区污水处理厂负责人介绍，该厂为园区化工企业处理工业废水，“企业来水每吨收取5元钱处理费，由于来水不足达不到满负荷运转，园区处理厂一年要亏损四五千万元，近期企业投资1个多亿增加新技术设备，污水处理成本还将大幅上升。”
在调研中，基层环保人员介绍说，除了废水处理，在“危废”、一般“固废”处理上由于是少数公司特许经营，未能形成市场竞争，尽管价格由物价部门核定但依然偏高，高额的环保成本让一些企业不正常运行相关治污设施，偷排、超排现象时有发生。受整个经济形势影响，相当一部分企业生存艰难，高昂的环保成本进一步加剧了企业负担。他们坦言，靠高压处罚难以从根本上解决问题，应对环保设施建设运行良好的企业给予减税、补贴等，同时应进一步放开相关废物处理市场，切实降低企业环保成本，提高企业治污积极性。
环保部门的权力与责任 近年来随着人们生活水平和环保意识的提高，对生活环境的要求也越来越高，噪音、油烟、空气、水、垃圾只要是跟环境有关的，都向环保局投诉，环保部门的投诉量在所有政府部门当中排在前列，“有些确实是环保部门处理不了的，这里面环保部门能够独立解决的只有20%。”
“上管天下管地、中间管空气，环保部门管的东西太多，很多不该管也管不下来。”重庆某区环保局局长以噪声管理为例说，当前很多地方都在建设，噪音扰民比较突出，但噪音涉及到交通、公安、环保、建筑等多个部门，环保部门接过投诉后解决不了只能移交给其他部门，都是兄弟单位，只有协调解决，如果找上级领导那就是告状了，其他部门就有意见。
“环保是肩膀，什么都得扛。”这位局长说，前段时间重庆某区工业废气扰民引发居民上访，大家都把矛头指向环保部门，说环保部门不作为，最后也是环保部门出面解决。“说实话，我们心里也委屈。那个区的工业废气污染主要是规划问题，当初那里人口少，规划为工业区，但是随着城市的扩大，那里又成了住宅区。进行规划和产业布局的时候，也没征求过环保部门的意见，出了事还是环保部门承担。”
不少环保干部抱怨，与宽泛的职能职责相比，目前基层环保部门的监管能力依然薄弱。重庆另一位区环保局局长说：“我们局行政编制只有十几人，一些科室都无法配齐，加上监察、检测机构，事业编制一共60多人，混岗使用情况非常普遍。全区面积2000多平方公里，出了事等我们到了现场小事就变成了大事。重庆去年加大投入，率先在全国实现了乡镇街道环保所全覆盖，一定程度上解决了人手紧张和监管触角有限的问题。”
除了面广人少、小马拉大车的尴尬，基层环保治理手段也十分滞后。一位环保人员说：“目前在线监控系统安装范围十分有限，为了检测数据，我们的一些女职工甚至要爬到数十米高的大烟囱上。一些污水管网错综复杂，有时污水排出来了，还不知道污染源在哪里，人得戴着防毒面具下去找。”
一位环保局局长还讲述了自己带队执法的尴尬：“有一天晚上，我带队去一家企业检查，企业就是不开门，拿出执法证也没用。很多时候还是要依靠公安部门去联合执法。实际上在一些国家，环保部门的职责很简单，就是监管，哪里出现了污染事故按照法律处理。哪像我们这要管那要管，最后很多都管不好，群众也不满意。”
权责不统一是基层环保人员反映最强烈的问题。“处罚企业，我们一只脚也进去了。”一位环保干部无奈地说，企业污染环境就意味着环保部门监管不力，意味着要追责。
“心理的炼狱!”重庆某区环保局局长在谈到当环保局局长的感受时说。这个区是工业大区，国控、省控污染源企业近400家，一般污染源数万家。“我在好几个部门当过一把手，工作都很多很累，但是在环保局却是心理压力最大的，总担心哪里会出什么污染事故。”
基层环保干部普遍认为，出了污染事故如果确实是环保部门监管不力，当然要处罚，如果不是环保部门的原因，只要环保干部尽心尽力做好处理，就不应该追责。但是近几年的许多污染事件，不管环保部门是否有责任都进行了问责，这让环保干部整天提心吊胆，出了事甚至掩盖事实。 一位环保局局长说，有一次一个企业出现了险情，尽管最后处理好了，但是晚上做梦时还梦到出了事故。他们呼吁，应尽快建立尽职免责清单，明确哪些情况需要追责、哪些不应追责，别让基层干部“流汗又流泪”。
环保与发展矛盾待解 “说一千道一万，当前环保的根本问题还是与发展模式的矛盾。”重庆某区环保局局长对记者说，“有一次区人大调研环保工作，一些人大代表对环保工作提出了批评，我谈到环保和发展的矛盾未来很长一段时间都将存在，有人大代表说我这是找理由，但这就是事实啊。”
这位局长认为，当前我国正在调结构、转方式，谁都知道要发展低能耗、低污染的产业，杜绝高能耗、高污染。但是在很多地方，因为地理环境、资源和经济条件等限制，转型十分困难。在偏远地区，靠自身发展很难，靠招商引资招来的都是沿海省份淘汰的产业。“有一次开会，一个兄弟部门领导跟我说，‘我只管发展，你负责环保’。我说，你招来的企业污染重，让我怎么负责?所以，我们一些基层环保部门有时候是得罪人的，一些兄弟部门或者乡镇街道好不容易招来几个企业，你把他们否了。”
重庆一位工业大区环保局局长说，这些年，区里大力进行产业结构调整，前段时间，招商部门招来三家重化工企业，准备在长江边上的工业园区落户。“我坚决反对，区领导的环保意识很强，同意了我的意见。但不是所有的地方都有这样的魄力，我们刚刚否定的三家企业，上游某市就准备把它们招过去。”本文来源：瞭望观察网
基层环保干部坦承，“环保是里子工程，不是面子工程”，即使主政领导重视环保，不要那些污染重的产业，但是对现有污染存量的治理也是要花钱的。比如，对乡镇污水问题的处理，建一个乡镇污水厂，除了主体工程，还有二三级管网建设，目前来自中央的专项资金只管主体工程，二三级管网需要地方配套，这笔资金甚至比主体工程还要多。教育、医疗等现在花钱的地方太多，管网建了也不出政绩，建不建领导还是要掂量掂量，所以现在修了不少乡镇污水处理厂，由于二三级管网不配套，也起不到作用。
“现在群众一谈到哪里河流污染了就让环保局局长下去游泳，应该下河游泳的是书记，不是环保局局长。”基层环保干部表示，环保工作既考验环保工作者，也考验着地方领导，要让主政领导树立科学发展观，前提就是要有科学的考核观，而非经济指标。(记者周凯) 来源：瞭望
二、 环保工作如何走出困局 在新环保法实施后，基层环保部门面临更大压力，因此，应充分发挥政府在生态环境建设方面的主导作用，大力提升公众对生态环境保护的参与度，切实加强环保队伍自身建设。
新环保法已实施了一段时间。无论是各级领导的重视程度、公众的环境意识，还是环境整治力度，都得到了明显加强。但环境问题是一个长期的、复杂的社会问题，不可能一蹴而就、立竿见影。作为最基层的区县环保局长，在新法实施过程中，面临很多困惑和压力。
一是历史欠账多让基层环保局承载更大压力。几十年重视发展速度忽视发展质量、重视经济效益忽视社会效益所累积下来的环境污染问题，不是一时能够改变的，渴望毕其功于一役不科学，也不现实。新环保法的推进和实施，产业结构的调整和升级，生态环境质量的改善和提高，需要一个漫长而曲折的过程，基层环保工作任重道远。
二是公众期望高让基层环保局承受更多委屈。新环保法虽然明确了各级政府和职能部门的环境保护责任，但长期以来，在环境保护和污染防治上，任务交叉、职责模糊的问题还依然存在。以水污染为例，按照相关法律法规，环保部门只能监管企事业单位排污，而雨污分流、河道整治等应是其他职能部门的事。环保部门只能对河道整治前后的水质进行监测，分析污染原因，向各级政府提出合理化建议，由各级政府研究确立河道、湖泊整治计划。而公众对环境保护的期望值越来越高，经常把所有环境问题都归结到环保部门，让环保部门去处理和承担，基层环保工作步履维艰。
三是人员装备缺位让基层环保局承接更重担子。由于编制受限，人员队伍长期得不到更新、充实。以南京市雨花台区环保局为例，1995年成立环境监察大队，编制为10人，20年过来了，所承担的任务呈几何数级增加，但队伍编制没有增加。目前环境车辆装备、监管设施、执法设备、监测器材等都难以满足形势任务需要。由于缺乏经费和技术支撑，一些地方环保部门对管理的企事业单位还沿用过去那种跑现场、靠感官、凭经验的方式监管，不能运用现代化手段和信息平台对监管单位实施24小时远程有效监控。
基于以上困惑，笔者有3点思考和建议。
首先，充分发挥政府在生态环境建设方面的主导作用。立足源头治理，彻底改变过去那种先污染后治理的产业模式和发展老路，在决策、规划、建设上优先考虑生态环境保护问题，从根本上解决污染问题，扭转环保困局。加强对环保工作的组织领导，理顺和分清各职能部门的职责，整合各职能部门和企事业、社会团体力量，彻底改变环保部门将所有环境问题“大包大揽”的吃力不讨好行为，各负其责，向社会公示，以提升在生态建设、环境保护和污染防治方面的执行力和约束力。在政策、经费、力量等方面，加大对环境保护工作的支持和投入，让基层环保工作不再成为左右为难、两头受气的弱势群体。
其次，大力提升公众对生态环境保护的参与度。增强公众环保意识。借助各类新闻媒体和传播平台，加大环保宣传力度，使生态文明和环境保护深入人心，变成公众的自觉行为。提高公众参与意识。构建公众参与生态建设和环境保护的监督网络，采取各种有效措施，让公众参与和监督成为常态，使污染行为无处遁形。强化企业约束行为。通过严格执法和奖惩责罚，提高环境违法成本，让企业不愿违法、不敢违法、不想违法。 第三，切实加强环保队伍自身建设。积极争取上级业务部门和本级政府的大力支持，不断提高自身建设造血功能。充分依托和利用社会力量、社会资源，努力缓解和弥补自身建设力量不足的问题。着力抓好岗位轮换和传帮带，切实改变“老弱病残”和青黄不接的被动局面。大力加强信息化建设，不断提升环保工作的标准化、规范化和信息化水平。（来源：中国环境报）
三、从部门牵头到中央主导 从督查企业到督察政府
环保督察新机制 让环保压力有效传导（改革敢啃硬骨头）（节选） 2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》要求全面落实党委、政府环境保护“党政同责” “一岗双责”的主体责任。要把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象，重点督察贯彻党中央决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况。这次会议为环保督察制度奠定了制度依据，设计了基本框架。
中央环保督察，从环保部门牵头到中央主导，从以查企业为主转变为“查督并举，以督政为主”，这是我国环境监管模式的重大变革。
责任清单制度，让环保压力变为工作动力 压不下去的过剩产能、降不下来的污染指数、解决不了的环境投诉，这些问题在河北原本司空见惯。表面是困难、阻力确实太多，背后是地方政府及相关部门没有真重视环保，没有把环保的压力当成自己工作的动力。
环保部环保督察办公室主任刘长根告诉记者，督察进驻期间，督察组共接到石家庄藁城区群众举报案件77件，问题数量在全省各县（市、区）中排名第一。但是在当地上报的查处报告中，仅有7件属实，占比不到10%。督察组要求河北省对这77件举报案件再次逐一调查核实，通过督导发现，群众举报的77件环境问题基本属实。
“两次调查结果相去甚远，调查过程某些环节弄虚作假不言而喻。由此可见，督察损害了一部分人的既得利益。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文这样评价。即使有阻力，但指名道姓地把一位市长“违规干涉项目审批，乱作为，对当地生态环境造成严重影响”作为典型案例，中央督察 一抓到底的决心一目了然。
“多年解决不了的污染问题，督察组来了，污染企业立即被关停了”“上半年河北环境质量改善力度空前”，百姓们的反馈朴素而真实，也说明中央督察真正戳到了地方的痛点——环保不只是环保部门的事，党政领导干部都有自己的环保责任，落实不到位，就有人问责。
“以前干环保是两头急，中层梗阻，督察之后，大家都意识到自己的责任，干工作多想环保的风气正在形成。”河北省一位机关干部这样说。 环保责任重在督察落实 “地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”“环保党政同责”，法律文件里这些新字眼让百姓对环境质量改善寄予极高期望。但是，对这些责任落实情况有无考核，谁来督察，是法律政策能否落到实处的重要推手。中央环保督察制度的建立，是改革现有环保监管机制、推动环保责任落实的重要举措。
最近几年，环境保护领域取得了一些成效，但也确实遭遇到很多难题。这些难题的背后，是体制机制对环保新形势新任务的不适应，改革创新机制，才能突破环保工作瓶颈，推动生态文明建设走向深入。中央环保督察，以问题为导向，以党政同责落实情况为督察重点，契合了环保发展的新要求，对环境质量总体改善目标实现、美丽中国建设意义深远。
目前，新一轮督察正在进行，相信随着督察实践的深入，制度建设将更加完善，积存的环境问题也会逐步解决。《 人民日报 》（ 2016年08月02日 01 版）（来源：人民网－人民日报孙秀艳）
四、垂改落实 7月22日《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》被中央深改组审议通过。垂改目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。要强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，注意协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，规范和加强地方环保机构和队伍建设，建立健全高效协调的运行机制。
陈吉宁部长表示：垂直改革有四个目的：一是要落实地方政府及其相关部门的环保责任，这是环保法第六条的规定。二是要解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。三是要进一步统筹跨区域、跨流域环境管理的问题。四是要规范和加强地方环保机构队伍的建设。
《意见》出台之后，关键的环节就是落地，前面人民日报提到的环保督察新机制地方政府的责任-环保不只是环保部门的事，党政领导干部都有自己的环保责任，落实不到位，就有人问责。实行环保垂直管理有利于打破地方“保护圈”，避免出现地方政府以环保执法体制的垂直管理改革为借口，推卸履行环境质量改善的主体责任。更好地约束地方政府的行为，保证执法行为的公正性和执行力，提高监测数据的真实性和准确性。
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